地方政府投融資模式解析

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府間僅靠財政撥款的融資方式顯然不能滿足城市經(jīng)濟發(fā)展需要。根據(jù)市場化的程度不同，地方政府一般采用的投融資模式大致可以分為以下幾類：

（一）財政直投模式

在1994年以前，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)主要依賴于財政資金，地方政府投融資模式較為單一。財政直投即地方政府直接投入財政資金，建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施項目。該種財政模式在運用過程中會遇到一些挑戰(zhàn)，例如財政資金籌集能力不足、未有效利用市場化融資的能力等。

（二）國企平臺模式

2010年，國務(wù)院19號文件的出臺，首次提出對地方融資平臺進行規(guī)范、清理和整頓。隨后2014年國發(fā)43號文要求政府不得通過融資平臺及逆行代為舉債，平臺公司的代融資只能被剝離。從這一時候，國企平臺開始向市場化轉(zhuǎn)型。

隨著國企平臺公司投融資的高速推進，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來大量資金的同時，也出現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)。例如債務(wù)規(guī)模增長迅速，投資效率降低下，債務(wù)風險激增，城市基礎(chǔ)設(shè)施運營效率提升機制不完善等。

（三）PPP模式

PPP廣義上泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的伙伴合作關(guān)系，即政府和社會資本合作。

根據(jù)財政部PPP中心公布的信息，截至2022年4月末，在庫項目總數(shù)13556個，其中管理庫項目數(shù)量10304個、投資額16.4萬億元；儲備清單項目數(shù)量3601個，投資額4萬億元。PPP發(fā)展至今，管理庫項目數(shù)量及投資額持續(xù)增加；儲備庫項目數(shù)量及投資額從92號文開始出現(xiàn)回落，2019年12月后企穩(wěn)回升。

PPP模式經(jīng)過多年的發(fā)展，參與主體重建設(shè)輕運營的傾向較為明顯，沒有執(zhí)行PPP模式設(shè)定的初衷。明股實債、保底收益等現(xiàn)象層出不窮，缺乏真正的市場化設(shè)計和績效付費理念，因而這類“偽PPP”項目亦成為地方政府的債務(wù)風險。

近年來，國家相繼出臺一系列旨在建立規(guī)范地方政府舉債融資機制、嚴控地方債務(wù)風險的政策。在此背景下，特別是近期的整改，PPP發(fā)展受到一定的影響。

自PPP推廣以來，在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和提升運營效率上發(fā)揮了重要的作用。在實際發(fā)展中，也面臨著各種挑戰(zhàn)，使得其價值體現(xiàn)受到了一定的限制。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

財政支出受到10%的限額約束。

PPP運作程序較長、操作難度較高。

社會資本結(jié)構(gòu)比較單一，效率提升面臨挑戰(zhàn)。

頂層法律規(guī)范不健全，政策變動性大。

融資配套政策支持不足。

（四）專項債

地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要舉措，是近兩年地方政府的重要金融工具。

2022年，地方政府專項債券重點圍繞交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領(lǐng)域，支持鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等行業(yè)。

就申報發(fā)行的單個發(fā)債項目而言，其關(guān)鍵點在于：項目成熟一個、推進一個，取決于各省市自治區(qū)能否上報合適的項目。分類發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。在建項目采用項目收益專項債券應(yīng)明確原有融資和新增融資的償還責任，并確保債券本息的現(xiàn)金流。

就申報工作而言，其關(guān)鍵點在于：“自下而上”、“自上而下”均要抓，前者以申報項目為重點，后者以資金劃撥與監(jiān)管為重點。

在政府專項債券運用過程中，也會存在著一些問題，例如額度有限、項目對應(yīng)的資產(chǎn)管理確實、責任不清晰、償債來源單一、信息披露不足等。

對于政府專項債券的運用，結(jié)合在實際案例中總結(jié)的經(jīng)驗，在今后的工作中有三點建議：

1、加強研究，分析政策。深入研究《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》、《地方政府債券發(fā)行管理辦法》等文件，了解政策要求和動向，加強對專項債的認識，熟悉專項債的申報流程，明確專項債的申報方向和申報重點。

2、加強對接，精準謀劃。按照專項債支持的領(lǐng)域，加強跟業(yè)主對接，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業(yè)標準、符合地方實際的高質(zhì)量的專項債項目，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結(jié)合預算內(nèi)投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

3、瞄準重點，專項突破。由于專項債項目的核心要求就是現(xiàn)金流收入應(yīng)當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，成功獲批發(fā)行專項債，關(guān)鍵是做好項目建設(shè)內(nèi)容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配。同時，地方政府債務(wù)項目的績效管理貫穿于項目運行的整個生命周期，事前績效評價要求做好項目規(guī)劃，明確目標導向。