2019年上半年中國PPP項目規(guī)模、PPP市場布局及示范項目落地率分析[圖]

    一、PPP項目規(guī)模保持穩(wěn)步增長

    隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的深化改革，我國在多個公共服務(wù)領(lǐng)域引入了社會資金，為我國基礎(chǔ)建設(shè)提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國PPP項目數(shù)量迅速增多，目前我國PPP項目入庫數(shù)量共計9036個，入庫項目總金額達到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項目就已經(jīng)達到193個，投資額接近2200億元，未來隨著我國在公共服務(wù)領(lǐng)域投資的擴大，我國PPP項目仍有保持增長態(tài)勢，行業(yè)規(guī)模不斷擴大。

    改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，形成市場主導，政府監(jiān)管的具有明顯中國特色的經(jīng)濟體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導，市場化受限的現(xiàn)象，投資建設(shè)以政府為主，社會資金進入受到限制。2015年財政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》正式開啟了社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

    政策放開下，我國PPP項目得到了快速發(fā)展，項目數(shù)量穩(wěn)步增長。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)庫顯示，2018年7月，我國PPP項目庫中共有7867個項目，其中準備階段項目1692個，采購階段項目3812個；2019年6月末，我國PPP項目庫中，準備階段的項目1339個，采購階段項目1886個，均較2018年7月有明顯的下降，但是進入執(zhí)行階段的項目數(shù)量快速擴大。

2018-2019年中國PPP項目管理庫項目數(shù)量變化（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

    相關(guān)報告：智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國PPP模式行業(yè)市場運營態(tài)勢及未來前景預(yù)測報告》

    而從項目金額來看，隨著我國PPP入庫項目的增多，項目投資總金額整體呈上升趨勢。2019年上半年，新入管理庫發(fā)布項目684個、投資額1.0萬億元；地方主動清退項目302個、涉及投資額3657億元。我國PPP項目庫凈增項目382個、投資額4714億元，項目投資總額達到13.64萬億元（由于管理庫內(nèi)存量項目結(jié)構(gòu)調(diào)整導致投資額變化，因此新入庫項目投資額減去退庫項目投資額與凈增投資額不相等），其中處于準備階段的項目投資額為1.97萬億元，處于執(zhí)行階段項目投資額達到8.84萬億元，暫未有進入移交階段的項目。

2018-2019年中國PPP項目庫項目投資額情況

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

    我國PPP項目主要用于投資規(guī)模較大，回報周期較長的公共服務(wù)領(lǐng)域，而市政建設(shè)和交通運輸領(lǐng)域中，項目一般投資規(guī)模較大，但是收益較為穩(wěn)定，項目合同年限較長，在PPP中占比最大。

    根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全國管理庫凈增項目投資額前五位是交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、林業(yè)，分別是2996億元、648億元、646億元、409億元、282億元。

2019年上半年全國管理庫凈增投資額行業(yè)分布（單位：億元）

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    二、PPP市場布局：優(yōu)先布局江蘇、浙江、廣東等地區(qū)，適當考慮山東、四川、河北、河南等地區(qū)

    政府是PPP市場的主要“買單者”；那么銀行在評估PPP項目是否值得介入時，最重要的一環(huán)即是衡量地方政府是否具備充足的“買單能力”，即評估地方政府是否具備增加PPP項目的財承能力。

    目前，我國各級政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險資金預(yù)算構(gòu)成。其中最能直接衡量政府財承能力的，就是一般公共預(yù)算支出。近年來，我國開始加大了政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，將政府性基金預(yù)算中的相關(guān)項目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，并將政府性基金項目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金調(diào)入一般公共預(yù)算；同時自2010年起，國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步加大調(diào)入一般公共預(yù)算力度；因此在衡量政府財承能力的時候，除了考慮一般性公共預(yù)算收入水平，還應(yīng)適當考慮地方政府性基金預(yù)算收入及國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的水平。

    綜合考慮各省的存量PPP項目的累計規(guī)模與綜合財力表現(xiàn)，較適合參與PPP項目建設(shè)的省份有廣東、江蘇、浙江??；次優(yōu)的省份有山東、四川、河北、河南?。惠^不適合參與新增PPP項目的省份有新疆、云南、貴州省等地區(qū)。

    近年來，四川省相繼出臺多個PPP實施指導意見，出具PPP項目庫管理辦法，對PPP項目從識別入庫到落地執(zhí)行均進行規(guī)范。同時，四川省還與滬深證券交易所建立溝通協(xié)調(diào)機制，開辟PPP項目資產(chǎn)證券化綠色通道，持續(xù)推動存量PPP項目成功發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，實現(xiàn)PPP項目直接融資。

    2019年上半年，全國凈增投資額前五位是四川1283億元、河南739億元、河北558億元、重慶474億元、天津391億元。其中，四川省位居全國首位，占全國凈增投資額比重為27.2%。

2019年上半年全國管理庫凈增投資額地區(qū)分布（單位：億元）

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    1、三條紅線衡量地方政府的財承能力

    為控制地方政府的隱性負債規(guī)模，2015年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%，也就是眾所周知的一般性公共預(yù)算支出紅線。這一條紅線是政府上新PPP項目時需要遵從的絕對紅線，當政府存量PPP項目的支付責任已經(jīng)接近或超過這一紅線，原則上不允許該地方政府增加任何支付形式的PPP項目。

    隨著“清庫”工作進入尾聲，2019年3月7日財政部又發(fā)布了PPP最新政策《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，即10號文，進一步細化了PPP管理庫的入庫指標。

政府支出責任的三條警示線

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    10號文中，財政部要求地方政府建立PPP項目支出責任預(yù)警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，即預(yù)警紅線。另外對于財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，財政部要求其不得新上政府付費項目，也就是政府付費項目的增量紅線。

    10號文新增的兩條警示紅線是在一般性公共預(yù)算支出紅線的基礎(chǔ)上細化新增的兩條警示指標，對于部分預(yù)算支出額度較低的地方政府而言，10號文進一步限制了其上馬新PPP項目的類型與額度，但相應(yīng)的也為存量項目的政府的支付能力提供了保障。

    此處需要注意的是，如有少數(shù)地方為規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%，經(jīng)過這些操作的項目仍然將不被視為可行性缺口補助項目，同樣受到5%政府付費增量紅線的限制。銀行在評估可行性缺口補助類PPP項目時，也應(yīng)對項目的政府付費與使用者付費比例及收入來源做充分調(diào)研，確認在運營周期內(nèi)的各項收款有穩(wěn)定保障的方可考慮介入。

    2、建議優(yōu)先布局華東、廣東及四川地區(qū)的PPP市場，謹慎介入云南、貴州、新疆等地區(qū)項目

    據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2019年9月我國各省級區(qū)域累計成交PPP項目的金額及數(shù)量。累計成交金額較高的省份有云貴川三省，山東、浙江、江蘇、河南等中東部地區(qū)，以及新疆維吾爾自治區(qū)。而從項目數(shù)量來看，山東、河南、新疆及四川的表現(xiàn)遙遙領(lǐng)先全國。

    而從2018年各省一般公共預(yù)算支出情況來看，廣東省以絕對優(yōu)勢領(lǐng)先全國，其他預(yù)算充足的省份有山東、河南、江蘇、四川等。充足的預(yù)算支出額度為這些省份新增PPP項目提供了足夠的財承能力的支持。

    而進一步分析預(yù)算支出較高各省財力構(gòu)成，廣東、江蘇、浙江與山東省的預(yù)算收入水平較高，說明這些省份的稅收水平較高，財政水平相對健康；而四川、河南與河北省的預(yù)算支出中有較高比例依賴于中央政府補助，財政獨立性相對較弱。此外，江蘇與浙江省的政府性基金收入也領(lǐng)先全國，也能說明這些省份地方政府的財政實力相對較強。

    此外，四大直轄市中上海與北京的一般公共預(yù)算支出規(guī)模分別位列全國第8與第11，而兩地的PPP市場規(guī)模很小，也屬于比較適合新增PPP項目的地區(qū)；重慶與天津的一般公共預(yù)算支出額度相對較少，但兩者累計成交PPP市場規(guī)模也不大，如需介入當?shù)厥袌觯枰鶕?jù)項目情況做進一步具體分析。

2018年底全國累計PPP項目成交額情況

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2018年底全國累計PPP項目成交數(shù)量情況

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2018年各省一般性公共預(yù)算支出情況

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2018年底各省一般性公共預(yù)算收入情

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2018年各省受中央政府補助情況

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2018年底各省政府性基金收入情況

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預(yù)算支出較高省份的綜合財力對比

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    綜上，從地方政府財承能力角度出發(fā)，最適合開展PPP項目的地區(qū)有廣東、江蘇、浙江等，較適合的地區(qū)有山東、四川、河北、河南等，需要謹慎規(guī)避的地區(qū)有貴州、云南、新疆等地區(qū)。在具體評估工作中，除地方財力外，各地方政府的施政特點、過往信譽表現(xiàn)等較難量化的指標也應(yīng)該及時考慮，最終的評估的結(jié)論應(yīng)當建立在各項因素均已被充分論證的基礎(chǔ)上。

    三、優(yōu)先考慮頭部央企/國企，謹慎評估平臺公司，適當規(guī)避民營企業(yè)

    綜合考慮企業(yè)規(guī)模、融資能力、與地方政府的話語權(quán)等因素，大型央企與地方國企龍頭是銀行介入PPP市場的最佳入口，而相比傳統(tǒng)的建筑承包商，更具有專業(yè)優(yōu)勢的專業(yè)投資公司也應(yīng)該被重點關(guān)注。

    在具體項目的風險評估中，央企/國企能否為PPP項目公司提供擔保是需要被考慮的重點要素。由于長運營周期是PPP項目不可回避的三大要素之一；因此，銀行在評估社會資本方時，還要重點關(guān)注其在后期運營階段是否具備專業(yè)的運營能力。

    在市場經(jīng)濟環(huán)境欠佳的背景下，為防止市場信用環(huán)境進一步收緊，地方政府通常不會容忍旗下的平臺公司出現(xiàn)違約行為，對經(jīng)營不善的平臺公司的運營進行行政干預(yù)的可能性也較高。但隨著市場環(huán)境的轉(zhuǎn)暖，平臺公司違約對整體市場環(huán)境的負向邊際影響也會降低，政府對平臺公司經(jīng)營進行行政干預(yù)的動力也會隨之減弱，那么經(jīng)營不善的平臺公司就有可能會出現(xiàn)破產(chǎn)違約的現(xiàn)象。由于政府平臺公司的違約會在一定程度上抹黑當?shù)卣恼儽憩F(xiàn)，一般認為地方政府平臺公司的違約可能性不高，但是當銀行需要通過平臺公司介入當?shù)氐腜PP市場時，仍然需要充分考量當?shù)卣木C合財力、財政信譽及過往施政風格等因素。推薦優(yōu)先考慮綜合財力較強的區(qū)域，如江蘇、浙江、廣東省等。

    1、民企玩家乏力，央企/國企已是PPP市場主導核心

    央企與地方國企仍然是目前我國PPP市場的最主要玩家，民企參與者數(shù)量雖多，但所參與項目的平均金額僅為央企項目的1/4。

    從社會資本合作方類型來看，全國執(zhí)行階段5811個項目中社會資本所有制信息完善的項目共5747個，涉及社會資本共10187家，包括民營3543家、港澳臺144家、外商76家、國有5249家，另有類型不易辨別的其他1175家，民營企業(yè)占比35%。

截至2019年上半年全國PPP項目社會資本的分類及占比情況

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    從執(zhí)行項目分布情況來看，2019年上半年，民營的非聯(lián)合體和聯(lián)合體兩類（即民資背景）落地項目數(shù)合計2502個、投資額2.9萬億元，占社會資本所有制信息完善落地項目的43.5%和33.1%。其中，民資背景落地項目數(shù)前三位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、交通運輸，分別為1073個、249個、206個；民資背景落地項目投資額前三位是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、市政工程、交通運輸，分別為7898億元、7024億元、5390億元。

2019年上半年民營PPP落地項目數(shù)占比

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2019年上半年民營PPP落地項目金額及占比

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    截至2019年7月，PPP市場中的央企數(shù)量約占比21%，完成了全市場40%的投資規(guī)模；地方國企占比約33%，投資額占比全市場為35%；而民營企業(yè)數(shù)量占比高達42%，卻僅僅完成了全市場22%的投資額度。央企、地方國企與民企所參與的項目平均金額分別為28.67億元、15.41億元與7.76億元；也就是說，央企、地方國企與民企所參與的PPP項目，單項平均金額比約為4:2:1。

    盡管民營企業(yè)參與的PPP項目規(guī)模小于央企與國企，但在實際項目參與過程中仍顯得十分乏力；此前東方園林爆發(fā)的“發(fā)債門”事件，充分暴露了民營企業(yè)參與PPP項目建設(shè)的弱勢。相比央企/國企，民營企業(yè)的規(guī)模通常較小，即便是東方園林這類民營PPP企業(yè)的龍頭相比許多基建行業(yè)的央企與地方國企也是渺小的。同時受信用評級影響，民營企業(yè)通常會擁有比央企/國企更高的融資成本。這兩項條件都極不利于參與PPP這類規(guī)模大、周期長、對流動性要求較高的項目。

    這也就解釋了民營企業(yè)對使用者付費類PPP項目的偏愛：出于對流動性的擔憂，相比央企/國企，民營企業(yè)更懼怕政府的拖延支付行為。與民企不同，央企/國企天然擁有更強的政府話語權(quán)與更低的融資成本，同時這些行業(yè)巨人也可以依靠其規(guī)模優(yōu)勢，對沖掉單一項目的對企業(yè)的不利影響。在項目回款周期可控的前提下，相比使用者付費項目，政府付費占主體的項目可以降低由于前期可研分析誤差導致的后期經(jīng)營不確定性。

    在市場經(jīng)濟環(huán)境欠佳的背景下，為防止市場信用環(huán)境進一步收緊，地方政府通常不會容忍旗下的平臺公司出現(xiàn)違約行為，對經(jīng)營不善的平臺公司的運營進行行政干預(yù)的可能性也較高。但隨著市場環(huán)境的轉(zhuǎn)暖，平臺公司違約對整體市場環(huán)境的負向邊際影響也會降低，政府對平臺公司經(jīng)營進行行政干預(yù)的動力也會隨之減弱，那么經(jīng)營不善的平臺公司就有可能會出現(xiàn)破產(chǎn)違約的現(xiàn)象。由于政府平臺公司的違約會在一定程度上抹黑當?shù)卣恼儽憩F(xiàn)，一般認為地方政府平臺公司的違約可能性不高，但是當銀行需要通過平臺公司介入當?shù)氐腜PP市場時，仍然需要充分考量當?shù)卣木C合財力、財政信譽及過往施政風格等因素。推薦優(yōu)先考慮綜合財力較強的區(qū)域，如江蘇、浙江、廣東省等。

央企&國企投資金額占比75%（億元）

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央企&國企參與者數(shù)量占比54%（億元）

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    2、專業(yè)投資機構(gòu)加速進場，資金管理與融資能力優(yōu)勢多

    從行業(yè)角度來看，建筑承包商仍是PPP市場的主要墊資人。由前文可知，PPP項目的主要內(nèi)容為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運營模式主要為BOT形式，那么就不難理解建筑承包商在PPP項目參與中的主體地位了。

    同時值得注意的是，2019年，投資機構(gòu)在PPP參與者中的占比出現(xiàn)了顯著上升。據(jù)統(tǒng)計，2018年10月我國PPP市場投資人的構(gòu)成中，投資機構(gòu)僅有988家，所投額度為17385.4億元，占比僅為14%。時至2019年7月，PPP市場中的投資機構(gòu)數(shù)量上漲至1714家，投資額上漲至40822.6億元。在短短10個月時間內(nèi)，數(shù)量上漲高達74.48%，投資額上漲高達134.81%，在全市場中，專業(yè)投資機構(gòu)的占比也達到了27%；相比之下建筑承包商的數(shù)量反而下降了近5%，投資額也下降了1%，占比則從此前的70%大幅下降為當前的56%。

    參與PPP建設(shè)的投資機構(gòu)有一部分為大型基建類企業(yè)內(nèi)生出的子公司，如最早一批參與國內(nèi)PPP項目建設(shè)的中建國際投資（中國）有限公司，其母公司是歸屬于中國建筑股份有限公司旗下的中國建筑國際集團（HK.3311）。相比中建旗下的傳統(tǒng)工程局，這類專業(yè)投資子公司具有更多資金管理方面的優(yōu)勢，如更低的融資成本、更多元化的融資渠道（包括外資渠道）、以及更加高效的自有資金管理能力。

投資機構(gòu)參與PPP項目額度占比27%

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截至7月底已經(jīng)有1714家PPP投資機構(gòu)

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    綜上所述，大型央企與頭部地方國企無疑是銀行介入PPP市場的最佳入口，而相比傳統(tǒng)的建筑承包商，更具有專業(yè)優(yōu)勢的專業(yè)投資公司也應(yīng)該被重點關(guān)注。在具體項目的風險評估中，央企/國企能否為PPP項目公司提供擔保是需要被考慮的重點要素。

    長運營周期是PPP項目不可回避的三大要素之一；因此，銀行在評估社會資本方時，還要重點關(guān)注其在后期運營階段是否具備專業(yè)的運營能力。

    3、示范項目落地率持續(xù)上升

    從落地示范項目來看，自2018年6月以來，示范項目均已處于采購或執(zhí)行階段。截至2019年6月末，采購、執(zhí)行階段示范項目數(shù)分別為70個、912個，投資額分別為1140億元、20352億元。

    2019年以來，凈增落地示范項目17個、投資額294億元。截至2019年6月末，累計落地示范項目912個、投資額2.0萬億元，落地率92.9%，環(huán)比上升0.3個百分點。

2018-2019年示范項目總體落地率走勢

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    4、謹慎選擇地方政府平臺類公司的PPP項目

    在PPP市場的過熱期，很多地方政府平臺類公司也投身加入當?shù)豍PP項目建設(shè)的大潮中。相比多數(shù)民企、甚至部分國企而言，這些平臺公司倚靠著當?shù)卣?，通常會擁有更多政策傾斜與規(guī)模優(yōu)勢。

    隨著PPP市場的規(guī)范化管理，各類針對地方政府隱形債務(wù)的管理政策也開始趨嚴，政府對平臺公司的隱性擔保已不再被允許，而過去已經(jīng)做出的隱性擔保在未來也未必能夠兌現(xiàn)。

    雖然隱性擔保已成過去式，但在市場經(jīng)濟環(huán)境較為低落的時期，為了避免進一步引發(fā)信用收緊，各地方政府都不愿成為第一個“刺破”平臺公司風險的試錯人，在這種環(huán)境下，短期內(nèi)地方政府平臺公司出現(xiàn)違約或破產(chǎn)的概率仍然較低；但目前打破“剛兌”已成必然趨勢，隨著市場經(jīng)濟環(huán)境的回暖政府對經(jīng)營不善的平臺公司的行政干預(yù)也會減弱，不排除未來會出現(xiàn)少數(shù)平臺公司破產(chǎn)或違約的可能性。

    由于地方政府是平臺公司的直系家長，那么平臺公司區(qū)域選擇上的邏輯就應(yīng)與地方政府財力水平的衡量相一致。地方政府平臺公司違約風險低的區(qū)域有江蘇、浙江、廣東等省份；風險較低，但仍需要納入更多條件進行考量的區(qū)域有山東、四川、河南、河北等省份。在此處需要指出的是，以省級區(qū)劃作為單位進行的分析具有一定的模糊性，在實際操作中需要結(jié)合當?shù)卣倪^往綜合財力表現(xiàn)、財政信譽記錄、以及施政風格等各項因素綜合評判。