2019年中國政府引導基金投資參與情況、成立情況、規(guī)模和數(shù)量分布結構、未來發(fā)展建議及發(fā)展趨勢分析[圖]

    一、政府引導基金投資行業(yè)現(xiàn)狀

    1、創(chuàng)業(yè)風險投資中政府引導基金的作用

    政府引導基金通過引導創(chuàng)業(yè)投資行為，支持初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和技術創(chuàng)新。政府引導基金的宗旨是，發(fā)揮財政資金杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導基金的運作原則是，政府引導、市場運作和科學決策、防范風險。

創(chuàng)業(yè)風險投資中政府引導基金的作用

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

    2、政府引導基金投資參與情況

    智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國政府引導基金行業(yè)市場競爭現(xiàn)狀及投資方向研究報告》數(shù)據(jù)顯示：2016-2018年政府引導基金參與投資企業(yè)和企業(yè)獲得的投資金額均呈上升趨勢。2016年引導基金參與投資企業(yè)302家，企業(yè)獲投資金額240萬億元左右；2017年投資企業(yè)超過400家，投資金額攀升至288億元。2018年引導基金參與了545家企業(yè)的融資，企業(yè)得到總投資額超過300億元人民幣。

2010-2018年政府引導基金參與情況（單位：個、百萬）

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

    從一級行業(yè)上來看，截止2019年8月13日，2017-2019年政府引導基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在IT、生物技術/醫(yī)療健康、互聯(lián)網、機械制造和電子及光電設備等行業(yè)。其中，IT行業(yè)投資企業(yè)最多，共投資了222家企業(yè)；電子及光電設備行業(yè)的企業(yè)所獲投資金額最高，2017-2019年總投資額超過155億元。

    醫(yī)療健康行業(yè)在投資企業(yè)和投資金額上都排在前列，分別為189家和90.64億元人民幣；互聯(lián)網行業(yè)投資企業(yè)雖然較多（137家），但所獲投資金額較少，約為2636.89億元。政府引導基金參與的投資金額較多的行業(yè)還有半導體行業(yè)、機械制造行業(yè)和電信及增值業(yè)務行業(yè)，分別為61.11、51.9和48.39億元。

2017-2019年引導基金參與情況（按一級行業(yè)分類） 單位：個、百萬

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    將一級行業(yè)細分，截至2019年8月13日，2017-2019年政府引導基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在IT服務、網絡服務、醫(yī)藥、硬件、軟件、醫(yī)療設備等二級行業(yè)。引導基金參與投資企業(yè)最多的行業(yè)為IT行業(yè)下的IT服務行業(yè)（99家），共獲投資金額20.32億元；緊隨其后的是網絡服務行業(yè)，2017-2019政府基金參與投資企業(yè)數(shù)量有88家，投資金額達到了17.39億元。

    參與投資金額最多的行業(yè)在電子設備行業(yè)，投資企業(yè)和投資金額分別為41家和112億元人民幣；其次是醫(yī)藥行業(yè)，投資金額超過了48億元；軟件行業(yè)的投資企業(yè)數(shù)和投資金額略低于醫(yī)藥行業(yè)，分別為61家和近40億元。

2017-2019年引導基金參與情況（按二級行業(yè)分類）-單位：個、百萬

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    截至2019年8月13日，2017-2019年政府引導基金直接或間接參與投資的企業(yè)主要分布在醫(yī)療健康、IT服務、硬科技、人工智能、先進制造等領域。其中，醫(yī)療健康和IT服務領域領域的投資企業(yè)數(shù)都超過了100家，企業(yè)獲投資金額分別為25.96和45.35億元。

    硬科技，即在人工智能、航空航天、生物技術、光電芯片、信息技術、新材料、新能源、智能制造等領域中，以自主研發(fā)為主，需要長期研發(fā)投入、持續(xù)積累形成的高精尖原創(chuàng)技術。該領域2017-2019年政府引導基金參與投資的企業(yè)數(shù)和投資金額都較高，分別為83家和38.46億元。

    先進制造業(yè)是相對于傳統(tǒng)制造業(yè)而言，指制造業(yè)不斷吸收電子信息、計算機、機械、材料以及現(xiàn)代管理技術等方面的高新技術成果，并將這些先進制造技術綜合應用于制造業(yè)產品的研發(fā)設計、生產制造、在線檢測、營銷服務和管理的全過程，實現(xiàn)優(yōu)質、高效、低耗、清潔、靈活生產，即實現(xiàn)信息化、自動化、智能化、柔性化、生態(tài)化生產，取得很好經濟收益和市場效果的制造業(yè)總稱。人工智能和先進制造投資企業(yè)數(shù)都超過了60家，但投資金額相差較大，人工智能領域獲投資18.33億元，而先進制造領域企業(yè)獲62.54億元。

2017-2019年各領域引導基金參與情況-單位：個、百萬

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    3、政府引導基金累計成立情況、政府引導基金規(guī)模和數(shù)量分布結構

    2012-2018年期間，政府引導基金數(shù)量增加1092支，復合年均增長率為39.09%;設立引導基金自身總規(guī)模增加17971億元，復合年均增長率為68.74%。

    與2015和2016年的高速增長相比，2018年政府引導基金的數(shù)量和自身規(guī)模增速在2017年相對放緩趨勢的基礎上進一步下降，數(shù)量和自身總規(guī)模同比分別增長11.34%和19.76%。

    截至2019年上半年，全國共成立1311支政府引導基金，政府引導基金自身總規(guī)模達到19694億元，政府引導基金母子基金群總規(guī)模約為82271億元。

2012-2019H1全國政府引導基金累計成立情況(單位：億元，支)

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    從地域分布來看，截至2019年上半年，華東地區(qū)累計成立581支政府引導基金，基金自身總規(guī)模達到7106億元，數(shù)量和規(guī)模均居全國首位。

    排在第二名的是華北地區(qū)，政府引導基金自身總規(guī)模達到3985億元，累計成立198支政府政府引導基金。

    華南地區(qū)數(shù)量和規(guī)模均位居全國第三位，華中地區(qū)在基金數(shù)量和自身總規(guī)模上略微領先西南地區(qū);東北地區(qū)和西北地區(qū)政府引導基金數(shù)量和規(guī)模較為接近。

截至2019年6月底全國政府引導基金規(guī)模分布結構(單位：%)

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截至2019年6月底全國政府引導基金數(shù)量分布結構(單位：%)

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    從2019年上半年新增政府引導基金方面來看，基金數(shù)量和規(guī)模最多的依然是華東地區(qū)。2019年上半年，華東地區(qū)新增政府引導基金15支，新增基金自身總規(guī)模為379億元;新增政府引導基金數(shù)量第二多的是華中地區(qū)，新增引導基金10支;新增政府引導基金自身總規(guī)模第二多的是西北地區(qū)，新增總規(guī)模為293億元。

2019年上半年新增全國政府引導基金規(guī)模和數(shù)量情況(單位：億元，支)

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    從省份分布來看，引導基金數(shù)量(含省級、市級、區(qū)縣級)排名前三的省份依次為廣東、江蘇、山東，前三省份的引導基金數(shù)量集中度為31.35%;基金自身總規(guī)模(含省級、市級、區(qū)縣級)排名前三位的分別是廣東、北京、江蘇，前三省份引導基金規(guī)模集中度為40.87%。

截至2019年上半年政府引導基金數(shù)量TOP10省份(單位：支)

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截至2019年上半年政府引導基金規(guī)模TOP10省份(單位：億元)

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    我國政府引導基金以市級為主。整體上來看，我國政府引導基金以市級為主。截至2019年6月底，市級政府引導基金數(shù)量達到675支，占整體數(shù)量的比重為51.5%;市級引導基金自身總規(guī)模為8693億元，占引導基金總規(guī)模的比重為44.1%。

截至2019年6月底全國各級政府引導基金規(guī)模和數(shù)量分布結構(單位：%)

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    二、引導基金未來發(fā)展優(yōu)化建議

    1、明確政府職能定位

    引導基金設立的目的是以當?shù)氐慕洕l(fā)展狀況為基礎，利用政府投資和政策傾斜帶動社會投資，解決地方發(fā)展“融資難”的問題，發(fā)揮政府宏觀調控的作用，優(yōu)化資源配置。對于一些關系國計民生的重點環(huán)節(jié)和關鍵領域，如能源、基礎設施建設等行業(yè)，由于初期投資規(guī)模大，回報周期長且風險較高，所以個人投資者和個別機構投資者參與較少，引導基金應重點關注此類項目，合理使用資金，強化基金的引導作用。

    2、引進專業(yè)管理團隊

    政府應減少對引導基金管理的干預，讓引導基金按照市場化方式的運作，引進專業(yè)的管理團隊，這樣才能提高引導基金的運作效率。 為此，需要進一步創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式和人才引進政策，完善收入分配制度和激勵機制，優(yōu)化環(huán)境，通過培訓、深造、落戶優(yōu)惠政策等方式，大力培養(yǎng)、引進高層次基金管理的專業(yè)人才，提高基金管理效率。

    此外，還需要引入第三方評價機構，對引導基金的運作績效進行客觀、公正的評價。

    對投資進度快、綜合效益好的參股子基金給予基金管理機構一次性獎勵以及增加引導基金出資額度；對投資進度慢、綜合效益差的參股子基金，則相應削減引導基金出資額度；

    對規(guī)定期限內未能實現(xiàn)投資或實際投資比例較低的參股子基金應考慮不予支持，并考慮停止與相關基金管理團隊的合作。

    3、多樣化資金來源

    由于政府的財力資源有限，需要采取多元化的資金募集策略，可以更好地促進引導基金的發(fā)展。在引導基金成立初期，可以優(yōu)先考慮與具有一定資金規(guī)模和風險承載能力的市場化基金運作機構合作。政府可以加大對相關行業(yè)的扶持力度，制定有利于行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引、發(fā)展和培育一批機構投資者，鼓勵各類金融機構和大中型企業(yè)共同參與引導基金母基金的設立。此外，政府可以適當降低基金準入門檻并通過適當讓利的方式更廣泛地吸引社會上的其他資本共同參股。通過拓寬引導基金的資金來源，可以解決引導基金融資難的問題，減輕地方政府財政壓力。

    4、多元化引導運行模式

    目前，我國政府引導基金的運行模式較為單一，難以滿足社會經濟的發(fā)展需要。政府應當根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展的實際情況和具體條件來決定基金運行模式，將參股模式、融資擔保和風險補償?shù)纫龑Щ疬\作模式有機結合起來，增強對民間資本的吸引力，充分發(fā)揮引導基金資金的杠桿效應。強化市場化運作，適當放開投資限制，調整投資地域和投資領域的限制，避免由于投資本地比例過高而導致的優(yōu)質項目數(shù)量不足，避免投向錯配。

    三、政府引導基金或將進入規(guī)范發(fā)展期

    動輒就是千億級別，地方政府引導基金的發(fā)展已經猶如奔馳的野馬，需要操控速度了，而學界和市場都開始在不同側面反思，是時候勒緊韁繩，讓政府引導基金穩(wěn)健發(fā)展了。

    1、我國各引導基金當前良莠不齊。后期運作中可能出現(xiàn)涉及貪污腐敗、瀆職、國有資產大額流失等嚴重違規(guī)事件，并可能隨之導致相關部門對引導基金開展集中清理整頓。集中清理整頓可能帶來一些具體問題：

    (1)部分引導性母基金(或其中的財政出資)可能被要求回撥財政或暫時凍結，這會影響到其在子基金中的出資義務的履行；

    (2)部分政府部門可能要提前保本撤回其在引導性母基金或參股子基金中的投資，這也會影響到相關基金的資金安排。此情形下，財政資金和社會資金的矛盾及相關問題將集中爆發(fā)，引導基金若忽然大額撤出，甚至可能導致區(qū)域性金融風險。

    2、引導基金規(guī)模井噴與優(yōu)秀項目難覓之間的矛盾。優(yōu)秀項目儲備顯然不可能短期激增，新的投資領域也不太可能馬上出現(xiàn)，由此出現(xiàn)資金沉淀、閑置現(xiàn)象。

    3、引導基金規(guī)模井噴與退出渠道有限之間的矛盾。理論上講，引導基金的退出渠道包括份額轉讓、股權轉讓、回購、并購、掛牌、IPO等多種，其中通過IPO退出能夠獲得較高收益，是較理想的退出方式。但IPO是一個非常不確定的退出渠道，而且，數(shù)量如此龐大的政府引導基金及其子基金，完全期望通過IPO或并購退出并不現(xiàn)實。這種矛盾在數(shù)年后預計將成為一個比較突出的問題。