2019年中國PPP全庫情況、管理庫情況、退庫情況及2020年P(guān)PP行業(yè)的發(fā)展新趨勢分析[圖]

    PPP（Public-PrivatePartnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設施的建設。

    按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

    PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。

    PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

    一、全庫情況

    隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的深化改革，我國在多個公共服務領(lǐng)域引入了社會資金，為我國基礎(chǔ)建設提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國PPP項目數(shù)量迅速增多，目前我國PPP項目入庫數(shù)量共計9036個，入庫項目總金額達到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項目就已經(jīng)達到193個，投資額接近2200億元，未來隨著我國在公共服務領(lǐng)域投資的擴大，我國PPP項目仍有保持增長態(tài)勢，行業(yè)規(guī)模不斷擴大。

    改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，形成市場主導，政府監(jiān)管的具有明顯中國特色的經(jīng)濟體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導，市場化受限的現(xiàn)象，投資建設以政府為主，社會資金進入受到限制。2015年財政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》正式開啟了社會資本進入公共服務領(lǐng)域的大門。

    政策放開下，我國PPP項目得到了快速發(fā)展，項目數(shù)量穩(wěn)步增長。

    每月新增入庫項目數(shù)

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    每月新增入庫項目金額（單位:億元）

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    每月落地項目數(shù)凈變化

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    每月落地項目金額凈變化（單位:億元）

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    截至2019年12月全庫落地率情況

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    截至2019年11月管理庫開工率情況

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    2019年12月末各一級行業(yè)新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各省份新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

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    二、管理庫情況

    每月凈新增入管理庫項目數(shù)

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    每月凈新增入管理庫項目金額（單位:億元）

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    2019年12月各一級行業(yè)管理庫新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各省份管理庫新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各一級行業(yè)管理庫存量PPP入庫項目金額(單位:百億元)

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    2019年12月末各省份管理庫存量PPP入庫項目金額(單位:百億元)

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    三、退庫情況（全庫口徑）

    每月新增退庫項目數(shù)

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    每月新增退庫項目金額（單位:億元）

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    2019年12月退庫項目入庫時間分布（個數(shù)）

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    2019年12月退庫項目入庫時間分布（金額）

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    2019年12月末各一級行業(yè)PPP退庫項目金額（單位：億元）

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    2019年12月末各省份PPP退庫項目金額（單位：億元）

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    退庫項目與PPP庫整體回報機制比例（按數(shù)量）

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    退庫項目與PPP庫整體回報機制比例（按金額）

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    退庫項目中僵尸項目占比

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    PPP庫整體僵尸項目占比變化趨勢

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    四、2020年我國PPP行業(yè)的發(fā)展新趨勢

    1、PPP推廣從理性回歸進入規(guī)范發(fā)展

    自2017年下半年開始，國家一系列規(guī)范政策緊密出臺，PPP各參與方逐漸冷靜下來，逐步回歸理性。中央政府監(jiān)管政策基本穩(wěn)定，地方政府也不再盲目強推項目；社會資本不再盲目拿項目；金融機構(gòu)不再盲目放貸等。在多方共同努力下，PPP市場呈現(xiàn)了明顯的理性回歸狀態(tài)。項目數(shù)量呈持續(xù)下降趨勢，項目結(jié)構(gòu)更加科學、合理，項目實施從源頭規(guī)范。預計，由于政策和市場的雙向調(diào)整，從歷史的角度來分析，即將到來的2020年將成為中國PPP行業(yè)進入規(guī)范發(fā)展的元年。項目的規(guī)范性將深入人心，合規(guī)PPP項目數(shù)量將呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，項目領(lǐng)域更加符合PPP的本質(zhì)要求；同時為確保PPP規(guī)范發(fā)展，也將會對原有的規(guī)范性指引文件進行部分修訂或完善，一個全面、規(guī)范的PPP市場將逐步建立起來。

    2、PPP政策從多方推進轉(zhuǎn)為修訂完善

    從2014年我國正式推廣PPP開始，為引導其在我國的快速推進，中央陸續(xù)下發(fā)一系列政策文件，從多方面搭建基本框架體系。目前，操作性政策整體框架已基本構(gòu)建完成，涵蓋項目重要環(huán)節(jié)的操作指引政策、規(guī)范性政策、專項性政策等。2019年，中央層面PPP頂層設計較少，主要是對PPP項目進一步規(guī)范，以及對原有政策進行修訂完善。2020年，智研咨詢師認為，若不出意外，PPP操作指南在進一步修訂完善后可能會推進實施。與此同時，與其相配套的財承論證、物有所值評價等政策也將面臨修訂，整個PPP操作頂層設計文件得到進一步完善，并更注重文件體系的完整性、系統(tǒng)性、實操性。

    3、PPP運作從全面創(chuàng)新變?yōu)橹攸c突破

    創(chuàng)新是PPP模式發(fā)展的核心動力，PPP在我國經(jīng)過近六年的高速發(fā)展，但是由于經(jīng)驗不足，許多問題還屬于邊摸索邊解決的階段。未來，我國PPP發(fā)展要行穩(wěn)致遠，必須在規(guī)范的前提下，從全面創(chuàng)新變?yōu)橹攸c突破。緊密結(jié)合PPP在我國的實際發(fā)展需求，當前可在PPP和專項債的結(jié)合運作、片區(qū)開發(fā)PPP模式運作兩個領(lǐng)域優(yōu)先進行探索。經(jīng)歷六年高速發(fā)展之后，我國的PPP行業(yè)即將進入規(guī)范發(fā)展的階段，因此過去那些打擦邊球、鉆政策空子的所謂全面創(chuàng)新，必須要面對現(xiàn)實，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c突破，才能繼續(xù)穩(wěn)步向前發(fā)展，主管部門也應該在某些領(lǐng)域?qū)τ赑PP模式的重點創(chuàng)新和運用進行合理引導和鼓勵。

    4、PPP績效從模糊考核走向制度管理

    隨著大量落地的PPP項目陸續(xù)進入運營階段，PPP項目實施全面績效管理變得日益重要和緊迫。PPP績效考核在實操中問題百出，而考核模糊化成為關(guān)鍵，給項目后期帶來各種問題。因此，PPP績效考核必須進行制度化管理，尤其重點體現(xiàn)在頂層指導文件的出臺。而5月，PPP績效管理頂層指導文件已在業(yè)內(nèi)征求過意見，文件的出臺指日可待，2020年，PPP績效管理頂層指引文件或?qū)⒄匠雠_，相關(guān)行業(yè)、區(qū)域等績效考核配套制度也或?qū)㈦S之出臺，實現(xiàn)制度化管理。政策應著重完善共性績效指標框架，并逐步建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績效指標體系，形成全生命周期績效管理鏈條，硬化績效責任約束。

    5、PPP監(jiān)管從頂層缺失著手基礎(chǔ)構(gòu)建

    近年來，中央對PPP項目監(jiān)督管理工作一直持續(xù)推進開展，但還未形成監(jiān)督管理頂層立法及全面監(jiān)管機制，尤其面臨的最大問題是上位法的缺失。因此，在PPP上位法短期內(nèi)難以出臺，具體問題難以解決的情況下，接下來PPP監(jiān)管工作重點應落在地方政府開展實質(zhì)性PPP監(jiān)管工作上。2019年，全國多個省份通過采取財政監(jiān)督、主體職責監(jiān)管、聯(lián)審機制等更加細化、可操作的舉措，對PPP全流程或某一具體領(lǐng)域開展專項監(jiān)督管理。2020年，PPP立法工作還將持續(xù)推進，地方政府也將從實操層面繼續(xù)注重全生命周期、動態(tài)化、專項化的監(jiān)督管理。但是由于PPP監(jiān)管機構(gòu)設置不到位、職責不清等情況依然嚴重，未來有可能隨著政策和法律的規(guī)范和出臺，從地方到中央建立起一個完善的PPP監(jiān)督管理體系。

    6、PPP投資機構(gòu)從多方參與到有限介入

    合格的投資人是PPP落地和運行成功的關(guān)鍵因素之一。目前我國PPP市場上投資者可謂多方參與。伴隨我國PPP的規(guī)范發(fā)展，在政策的不斷約束下，PPP投資人結(jié)構(gòu)一定會不斷優(yōu)化，介入的社會資本投資方也會向合適和合格的方向轉(zhuǎn)變。面對央企PPP業(yè)務大量收縮、政府融資平臺參與PPP路徑受限、合格財務投資人參與PPP較少、民企參與PPP積極性依舊不高的現(xiàn)狀，可以預計，2020年有望再出臺相關(guān)配套政策重點鼓勵和支持合格的財務投資人如PPP投資基金、保險資金等積極參與PPP投資，同時在民企融資難題上繼續(xù)發(fā)力。但PPP投資人類型多而復雜，其遴選是伴隨PPP發(fā)展而不斷優(yōu)化，短期內(nèi)尤其是對2020年來說依舊是難點。

    7、PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓從不溫不火到交易困難

    大家知道，在我國的PPP二級市場交易中，PPP資產(chǎn)交易的基礎(chǔ)邏輯本身就存在問題。此外，在財務和稅收等方面存在的固有障礙，也不利于PPP資產(chǎn)的買賣和交易。如何建立PPP資產(chǎn)交易進出順暢的交易機制，還有待探索。雖然從2017年開始，國內(nèi)就有諸家產(chǎn)權(quán)交易所圍繞PPP二級市場交易，設立了PPP資產(chǎn)交易和管理平臺，但是由于多方面因素影響，至今PPP二級市場上并未出現(xiàn)大量PPP資產(chǎn)交易的行為，也導致幾年來PPP二級市場的不溫不火。智研咨詢師認為，2020年P(guān)PP二級市場交易依然難有起色。除非一個規(guī)范和透明的PPP一級市場已經(jīng)建立，立法層面、政策層面和制度建設方面得到廣泛的支持，市場也培育出了一批合格的PPP運營商、中介服務機構(gòu)等各方專業(yè)機構(gòu)，否則人們很難在PPP二級市場建立信心，PPP資產(chǎn)的交易亦顯得十分困難。

    8、PPP融資創(chuàng)新從面上鼓勵到基本停滯

    在國內(nèi)推進PPP項目資產(chǎn)證券化（ABS）和不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），不僅是為解決PPP項目融資難問題，促進PPP項目實施成功的重要創(chuàng)新舉措，更是為推進PPP模式規(guī)范發(fā)展的重要支撐。然而與政策鼓勵相反的是，在市場層面反應較為冷淡。從近些年來PPP+ABS/REITs發(fā)行的產(chǎn)品數(shù)量來看，還是非常有限的。所謂PPP項目融資創(chuàng)新，幾乎變成為曇花一現(xiàn)。智研咨詢師認為，，在2020年中國PPP進入規(guī)范發(fā)展階段以后，對PPP融資創(chuàng)新產(chǎn)品的推出，因為受前期巨大落差的影響，亦將基本停滯。特別是PPP+ABS/REITs發(fā)展若還想取得突破，不僅需要政府出臺相應的政策扶持，還需要針對實施項目中出現(xiàn)的財務、稅收問題，給予明確解決出路，包括出臺稅收支持政策，解決所得稅雙重征收問題，消除特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)流動性的法律障礙等等，否則一旦PPP+ABS/REITs在PPP項目融資方面比較慘淡，其它的融資創(chuàng)新就更會停滯。

    9、PPP生態(tài)環(huán)境從基本忽視到逐步重視

    自2014年全國大力推廣PPP模式以來，PPP項目所覆蓋的行業(yè)、規(guī)模和數(shù)量實現(xiàn)了快速發(fā)展。在快速推廣PPP模式的過程中，PPP市場上也出現(xiàn)了不同程度的問題和混亂現(xiàn)象，這些問題與亂象的出現(xiàn)，主要原因之一就是在我國PPP發(fā)展領(lǐng)域，缺乏健康的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展的理念，而且相互的影響也是極其復雜的。

    相關(guān)報告：智研咨詢發(fā)布的《2020-2026年中國PPP模式行業(yè)市場專項調(diào)查及供需態(tài)勢分析報告》