中國共有海島近1.1萬個,絕大多數(shù)無居民海島離大陸較遠,交通不便,由于面積小,資源種類也較為單一,因此人跡罕至,只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。盡管原國家海洋局曾公布過開發(fā)利用無居民海島名錄,地方也相繼出臺相關(guān)開發(fā)辦法,但這些年來,國內(nèi)無居民海島的開發(fā)利用仍是“看上去更美”。值得關(guān)注的是,目前中國已有806個海島消失,其中超過760個因人類破壞活動消失。
在中國,買下島嶼,成為“一島之主”,并非遙不可及。
7月底,遼寧省公布了遼寧(除大連)海域和無居民海島使用金的最新征收標(biāo)準(zhǔn),無居民海島使用權(quán)出讓級別從1級到6級不等。以農(nóng)林牧業(yè)用島為例,開發(fā)者每年最低繳納1200元,便可擁有一座面積為1公頃的島嶼。
人人都向往世外桃源般的生活,國內(nèi)無居民海島開發(fā)也早有先例。中國首位無人島島主、72歲的藝術(shù)家朱仁民在近日接受記者采訪時回憶,他于1996年決定花9萬元成為“島主”時,浙江普陀的蓮花島還蠻荒得很,需要搖著小舢板,在海上劃行近800米才能登上蓮花島。彼時,海島只是礁石一片,自然生長的海桐樹等耐鹽堿植物已被漁民砍光,用作柴燒。
而今年5月底,伴隨舟山的濱海大道正式通車,人們可以沿舟山本島的南部海岸線,一路驅(qū)車,直抵朱仁民重新設(shè)計建造的蓮花島雕塑公園,進行免費參觀游覽。
國家自然資源部發(fā)布的《2017年海島統(tǒng)計調(diào)查公報》顯示,中國共有海島近1.1萬個,海島總面積占陸地面積的0.8%,尤以浙江、福建、廣東居多。實施遙感監(jiān)測的無居民海島1萬余個,總面積約4.8426萬公頃,植被覆蓋率約52%。
華東師范大學(xué)河口海岸科學(xué)研究院教授陳沈良向記者指出,中國絕大多數(shù)無居民海島離大陸較遠,交通不便,由于面積小,資源種類也較為單一,因此人跡罕至,只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。
原國家海洋局曾于2011年公布了第一批開發(fā)利用無居民海島名錄,共涉及8省的176個海島,單位和個人均可有償申請當(dāng)“島主”。浙江、廣東、海南等地也相繼出臺了相關(guān)政府規(guī)章或開發(fā)管理辦法。但這些年來,由于資源、資金、生態(tài)等因素限制,國內(nèi)無居民海島的開發(fā)利用仍是“看上去更美”。
出讓金只是“入場券”,后續(xù)投入成本高昂
目前,遼寧共確認擁有海島633個,其中無居民海島589個,有居民海島44個。國家自然資源部第二海洋研究所長期從事海洋資源開發(fā)利用與保護研究的正高級工程師毋瑾超向記者表示,無人島是通俗稱謂,而無居民海島指海島不作為戶籍所在地,但實際上可能會有人居住。
陳沈良介紹,目前中國離岸近的島,特別是海灣里的島進行了開發(fā)利用,作為漁業(yè)、港口、旅游等用島,而大多數(shù)離大陸較遠的無居民海島尚處于未開發(fā)狀態(tài)。而按照遼寧有關(guān)部門最新印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整海域無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》,無人島的開發(fā)用途主要涉及旅游娛樂、交通運輸、工業(yè)倉儲、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、國防等九大領(lǐng)域。
無居民海島的利用從原生利用到輕度、中度、重度、極度、填海連島與造成島體消失等程度逐漸加大,出讓價格也會不斷攀高,使用費每公頃最高可至一年29.46萬元。遼寧省自然資源廳工作人員告訴記者,按照規(guī)定,如若開發(fā)申請材料準(zhǔn)備齊全,一次性通過,應(yīng)是40天左右能出審批結(jié)果。但他們已經(jīng)很長時間未辦理過無人島開發(fā)項目的審批手續(xù)。
對于海上新興的開發(fā)領(lǐng)地,更多人還是選擇觀望。浙江舟山是中國少有的群島市,現(xiàn)共有海島2085個,其中無居民海島1944個,占全國無居民海島總數(shù)的18%。舟山自然資源和規(guī)劃局海島海域處工作人員彭遠(化名)也向記者坦言,目前來咨詢無居民海島開發(fā)的人并不多。
開發(fā)無居民海島如此具有吸引力,除了島嶼使用金,還有哪些門檻將人們擋在了外面?
彭遠介紹,申請人須提交申請書、海島及開發(fā)利用位置的坐標(biāo)圖、無人島開發(fā)利用具體方案、保護和利用規(guī)劃以及項目論證三大報告,報告的編制和前期海島及海洋環(huán)境調(diào)查成本高,后續(xù)還涉及公示、異議復(fù)查、聽證、專家評審和價格評估等程序。朱仁民向記者形象地描述當(dāng)時申請情況稱,“蓮花島的開發(fā)申請材料和設(shè)計圖紙,足以填滿半輛面包車。”
此外,開發(fā)利用領(lǐng)海基點所在的無人島、國防用途無人島、國家級海洋自然保護區(qū)內(nèi)無人島,或者填海連島或造成海島自然屬性消失等情形,須國務(wù)院審批。其他情形,由省級政府批準(zhǔn)。申請者可能無法承受過長的時間成本。
“中間環(huán)節(jié)的反復(fù)提交、需要調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容、增加生態(tài)修復(fù)措施、完善環(huán)保措施等,可能要經(jīng)歷長達半年或一年的等待。”彭遠舉例說,舟山某項大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),計劃利用無居民海島作為橋墩,但由于屬嚴重改變海島地形地貌的行為,要等國務(wù)院審批,結(jié)果不確定性極大,建設(shè)單位更改了設(shè)計方案,對無居民海島進行避讓。
即使通過政府審批,對于開發(fā)者而言,建造成本也不可小覷。“當(dāng)時買島沒有任何概念,除了紅線圖,什么都不知道,無電、無水、無通訊、無碼頭航線、沒有一切生活條件,什么都是挑戰(zhàn)。”1996年,朱仁民與浙江東港開發(fā)區(qū)簽訂土地租用合同,花9萬元買下蓮花島40年的使用權(quán),但后續(xù)建設(shè)投入超過5000萬元。
朱仁民介紹,建島需要構(gòu)思策劃、規(guī)劃設(shè)計、生態(tài)修復(fù)以及造路、夯泥、鑿石、吊運、安裝,還要做雷擊、地震、海嘯、臺風(fēng)、風(fēng)洞、耐腐等試驗。島上建一棟房的資金足夠陸地上建十座相同的房子。而寧波硯瓦島“島主”、浙江銀晨集團董事長鄭嘉豐此前曾表示,島上的開發(fā)成本是陸地的3倍,島上修路施工量非常大,受制于條件,最初硯瓦島只能用兩頭毛驢拉建筑材料。
國家自然資源部統(tǒng)計,截至2017年底,全國已查明有淡水供應(yīng)的無居民海島213個,約占無居民海島總數(shù)的1.9%。陳沈良提示,城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā),淡水資源不可或缺,而大多數(shù)海島的淡水資源僅夠勉強維持海島自身的生態(tài)需求。海島生活條件遠不如大陸,如何留住建設(shè)人才也是問題。毋瑾超認為,風(fēng)暴、海浪、颶風(fēng)和海嘯等自然災(zāi)害的破壞導(dǎo)致島嶼設(shè)施的維護成本非常高。即便島嶼成功用作旅游開發(fā),大多數(shù)海島每年只有7月至10月左右適宜旅游,收入方面也會面臨一定壓力。
在海南,三亞蜈支洲島的旅游開發(fā)已經(jīng)相對成熟,從一個無名小島變成觀光度假地,承接了《私人訂制》等電影的拍攝,憑借島上的珊瑚酒店、海洋牧場、環(huán)島潛浮等實現(xiàn)了盈利,但也走過了一段曲折的路。1992年,海南提出“全社會共辦大旅游”的發(fā)展方針,蜈支洲島隨之開始拓荒,從功能區(qū)規(guī)劃、道路鋪設(shè)、住房修繕、泳池建設(shè)、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。
蜈支洲島工作人員向記者介紹,1997年至2004年間,島嶼多次面臨重大自然災(zāi)害、傳染疫情和資金困難。1998年超強臺風(fēng)“悟空”突襲三亞后,基礎(chǔ)設(shè)施遭受較大損壞,景區(qū)被迫停業(yè)三年。重新開業(yè)后,啟動環(huán)島路修建、鋪設(shè)海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等,直到2010年才基本實現(xiàn)收支平衡。
無人島開發(fā)與保護難題待解
“上世紀七八十年代,民間資本開始試水舟山無居民海島開發(fā),獲取經(jīng)濟效益,由于政府有效監(jiān)管不足,無居民海島數(shù)量減少90多個,或因填海連島而消失,或因開采石料被炸掉。”彭遠介紹,2005年浙江省曾緊急叫停無居民海島開發(fā)。而2011年發(fā)布的"中國近海海洋綜合調(diào)查與評價"調(diào)查顯示,中國已有806個海島消失,其中超過760個因人類破壞活動消失。
朱仁民回憶,當(dāng)年購島,正是由于當(dāng)?shù)匾粕教詈?、開發(fā)房地產(chǎn),海岸線被拉直,導(dǎo)致港灣、沙灘、灘涂等線形遭到嚴重破壞,引起水文氣象、海洋潮流等變化導(dǎo)致泥螺、螃蟹等物種消失。為了保護普陀山前如佛像般側(cè)臥在海面上的蓮花島,也為了論證自己“用藝術(shù)修復(fù)生態(tài)”的學(xué)術(shù)理念,他在島上重新種植了植被,安放好500尊羅漢像,并在入口處刻下“永久免費”四個字,常年向公眾開放,希望達到警世目的。
原本,海島的島陸擁有林業(yè)、港口、土地、旅游景觀等資源,周邊專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)還有漁業(yè)、海洋礦產(chǎn)、海鹽等資源,以及風(fēng)能、潮汐能等可再生能源可供挖掘。但由于盲目、粗放的開發(fā),中國無居民海島的資源尚未充分發(fā)揮出經(jīng)濟潛力。
國家自然資源部統(tǒng)計,2017年,長海、長島、崇明等全國12個主要海島縣(市、區(qū))常住總?cè)丝诩s344萬人,海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約355億元,較2016年下降16.3%。遼寧社會科學(xué)院助理研究員于彬舉例,遼寧省海島經(jīng)濟主要依賴于傳統(tǒng)的漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈,第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后。
經(jīng)過多年無序開發(fā),2003年,無居民海島的管理被納入正軌。原國家海洋局印發(fā)《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》,首次提出允許個人或機構(gòu)有償開發(fā)利用無居民海島,租期最長不超過50年。2010年,《海島保護法》、《無居民海島試用金征收使用管理辦法》先后出臺。2011年,全國首個無居民海島使用權(quán)證書落戶寧波旦門山島,有規(guī)劃的依法用島新階段正式開啟。
記者梳理發(fā)現(xiàn),山東、浙江、廣東、廣西、海南都曾印發(fā)本省的無居民海島市場化出讓方案。公開數(shù)據(jù)顯示,2011年至2017年,全國共有26個無居民海島拿到了不動產(chǎn)登記證,其中25個以審批出讓的方式出讓、1個以招拍掛的方式出讓。
然而,鑒于私企、個人有限的資本財力以及海島開發(fā)投資的“無底洞”,中國無居民海島的開發(fā)仍有不少案例以失敗告終。2011年,寧波高寶投資有限公司以2000萬元拍下全國首個公開拍賣的象山大羊嶼島50年的使用權(quán),計劃開發(fā)游艇度假項目,3年后開工建設(shè)一期項目,因資金短缺,被迫中斷。2010年,“溫州第一女島主”陳曉嫻與洞頭縣政府結(jié)束協(xié)議,也為竹嶼島長達6年的開發(fā)畫上了句號。
“島主”中途退出、中止建設(shè)之后,留下的“爛尾島”如何處理也是亟待解決的問題。據(jù)毋瑾超所知,有關(guān)退出機制正處于建立和完善中。他介紹,以當(dāng)下的技術(shù)手段,如若海島生態(tài)遭到破壞,可修復(fù)紅樹林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)以及海島植被,實現(xiàn)廢棄物處理,修復(fù)岸線沙灘以及周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)等,但修復(fù)效果需長期觀察評估,海島的生物多樣性一旦被破壞便很難恢復(fù)。
對于如何合理地開發(fā)無居民海島,政府與民間其實都還處于摸索階段。
在于彬看來,囿于陸地開發(fā)強度和密度日漸增大,“向海洋要GDP”是大勢所趨,但海島資源稟賦千差萬別,開發(fā)需要因地制宜。彭遠介紹,《舟山市海島保護規(guī)劃(2017-2022年)》已對功能類似、保護要求相近的海島進行島群劃分,并要求縣區(qū)級規(guī)劃逐一對無居民海島進行單島功能定位。
在舟山,普陀山島、嵊泗列島、岱山島和桃花島以旅游開發(fā)為主。一些無居民海島,通過岸線整治,也不乏適宜于建設(shè)大中型港區(qū)的深水岸線。團雞山島已成為舟山大型的垃圾處理場。岑港、長白、普陀6#等陸上和海上風(fēng)電項目建成投產(chǎn),舟山潮流能示范工程也即將開始建設(shè)。
毋瑾超強調(diào),對于涉及國家主權(quán)、具有戰(zhàn)略意義的島嶼,應(yīng)當(dāng)嚴加保護;具有典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、高度豐富的海洋生物多樣性或珍稀、瀕危海洋生物物種集中分布的海島,可設(shè)立海洋自然保護區(qū)。浙江省號稱“貝藻王國”的南麂列島被設(shè)立為國家級海洋自然保護區(qū),經(jīng)多年努力,目前生態(tài)保護效果非常顯著。一些島嶼在做好生態(tài)保護的前提下,也可用作旅游、交通港口、或通訊基點,在保護與開發(fā)中取得平衡。
而針對生態(tài)保護,陳沈良認為,海島開發(fā)必須符合國家海洋功能區(qū)劃政策,堅持陸海統(tǒng)籌。島嶼開發(fā)前還須進行生態(tài)系統(tǒng)承載力評價,收集海島各類生物生產(chǎn)性土地的面積,包括林地、耕地、水域、草地面積等,以及各類生物生產(chǎn)性土地面積的產(chǎn)量因子和均衡因子進行計算。計算結(jié)果通常須留足12%供給生態(tài)系統(tǒng)維持自身功能,剩余的生態(tài)承載力才可用于開發(fā)。
未來,中國無居民海島的開發(fā)利用可考慮哪些方向?于彬認為,可借鑒馬爾代夫的經(jīng)驗,在國家層面制定10年海島開發(fā)計劃的基礎(chǔ)上,委托規(guī)劃公司對每個待開發(fā)的海島進行論證設(shè)計;可參照印尼巴厘島的做法,由政府提供啟動資金做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,再將土地轉(zhuǎn)讓給投資者建設(shè);同時,也可借用韓國濟州島的做法,為參與開發(fā)的國內(nèi)企業(yè)提供三年免征企業(yè)所得稅、兩年減免一半企業(yè)所得稅等相關(guān)優(yōu)惠,提振投資者的開發(fā)信心。
海島經(jīng)濟是海洋經(jīng)濟的重要組成部分,于彬建議,政府應(yīng)當(dāng)深化海島資源整合規(guī)劃、陸海聯(lián)動重大基礎(chǔ)設(shè)施整合規(guī)劃,將海島開發(fā)與海洋重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來,使之成為區(qū)域經(jīng)濟的重要增長點。



